Bogotá, D.C., 20 de abril de 2017

Tema

Proyecto de ley de Tierras, Formalización y ZonificaciónNaturaleza del Proyecto de Ley

Contexto

Norma que se pretende expedir: LEY ORDINARIA O DECRETO CON FUERZA DE LEY MEDIANTE EL PROCESO FAST TRACK

Norma que se deroga: Deroga parcialmente la Ley 160 de 1994.

Estado del trámite legislativo: Borrador en construcción.

Si bien se trata de un proyecto sobre desarrollo rural integral del campo preparado en el seno del Gobierno, su articulado no fue acumulado con el proyecto de ley sobre Ordenamiento Social de la Propiedad en un único cuerpo normativo.

No queda claro del articulado que se trate de un proyecto de ley de carácter transicional con miras a implementar el capítulo del Acuerdo Final para la terminación del conflicto celebrado entre el Gobierno y las FARC o si se trata de un régimen de reforma agraria definitivo, con vocación de permanencia.

Objeto del Proyecto de Ley

El objeto del proyecto es, “En cumplimiento de las obligaciones internacionales adquiridas por el Estado colombiano en materia derechos económicos sociales y culturales, en desarrollo de los mandatos constitucionales sobre el acceso progresivo a la tierra y a los servicios públicos rurales para la población campesina trabajadora, y como materialización de los acuerdos suscritos entre el Gobierno Nacional y las FARC-EP, la presente ley tiene como objeto establecer las normas para la Reforma Rural Integral del país, la cual va dirigida a transformaciones estructurales de la realidad rural y agraria de Colombia con equidad y democracia. Estas transformaciones deberán contribuir a la no repetición del conflicto, a la construcción de una paz estable y duradera, al manejo sostenible de la base natural productiva (suelos, agua, biodiversidad), a la creación de condiciones de bienestar para sus habitantes, en especial para los pobladores rurales, a la reversión de los efectos nocivos del conflicto y a la solución de las causas históricas del mismo”, dejándose por fuera el aprovechamiento de los recursos naturales y del suelo rural a través de otras actividades productivas.

Contenido del Proyecto de Ley

El proyecto establece que el Desarrollo integral del campo debe garantizar un balance entre las diferentes formas de producción existentes –Agricultura familiar, agroindustria, turismo, agricultura comercial de escala-, dejando por fuera, como ya se mencionó, un amplio abanico de actividades.

Se establece como objetivo de la ley en varios de sus apartes lograr la soberanía alimentaria de la Nación, concepto que, por oposición a la seguridad alimentaria, que hoy contempla la ley 160 de 1994 impide el comercio exterior de commodities toda vez que parte de la idea de que la producción nacional de alimentos debe abastecer el mercado nacional de manera exclusiva.

En cumplimiento del Acuerdo 1 de la Habana el proyecto de ley crea el Fondo de Tierras para la Reforma Rural Integral (FTRRI), adscrito a la Presidencia de la República, con autonomía administrativa personería jurídica y patrimonio independiente. Su objeto será democratizar el acceso a la tierra, mediante la dotación o adjudicación gratuita de tierras rurales, en beneficio de los campesinos sin tierra o con tierra insuficiente y de las comunidades rurales más afectadas por la miseria, el abandono y el conflicto, así como la formalización de la propiedad de la tierra para los campesinos ubicados en Zonas de
Reserva Campesina o en otras figuras.

Para efecto de los cálculos de las UAF adjudicables mediante este fondo se admite incluir la identificación al interior de los predios de las áreas que deben dedicarse a la conservación de servicios ecosistémicos de interés local y regional, con el fin de asegurar que la propiedad cumple con su función ecológica y que tanto la extensión del predio asignado como el cobro posterior del impuesto predial, obedecen a una planificación de uso, dicho trato diferencial con el régimen general de las UAF, de ser implementado, debería hacerse extensivo a todos los beneficiarios de reforma agraria.

Se establecen los fundos rurales que alimentarán el Fondo de Tierras para la Reforma Rural Integral:

a) Los recursos provenientes del Presupuesto General de la Nación;

b) Los aportes de cualquier clase, provenientes de la cooperación internacional para el cumplimiento de los objetivos de la Reforma Rural Integral;

c) Las tierras provenientes de la extinción judicial de dominio a favor de la Nación;

d) Las tierras baldías y del Fondo Nacional Agrario que mediante procesos agrarios sean recuperadas por haber sido indebidamente apropiadas u ocupadas, sin perjuicio de los campesinos y campesinas que, al ser sujetos de la política de Reforma Rural Integral,
puedan ser beneficiarios del programa de formalización;

e) Las tierras provenientes de la actualización, delimitación y fortalecimiento de la Reserva Forestal que sean objeto de sustracción, conforme a planes de sostenibilidad social y ambiental formulados con la participación de las comunidades; sin perjuicio de los campesinos y campesinas que, al ser sujetos de la política de Reforma Rural Integral, puedan ser beneficiarios del programa de formalización; al asignar tierras sustraídas de las zonas de reserva forestal, es necesario considerar no solo la conservación de los servicios ecosistémicos asociados al bosque sino el hecho de que estos suelos en general son suelos frágiles que requieren especial manejo y por la tanto de debe considerar no solo la intensidad de uso y transformación del paisaje, sino también la necesidad de identificar e impulsar sistemas productivos sostenibles aptos para la oferta ambiental predominante en esas áreas;

f) Las tierras con vocación agraria identificadas a partir de la actualización del inventario de áreas de manejo especial que se hará en el marco del plan de
zonificación ambiental, delimitando la frontera productiva y bajo el entendido que en todos los casos es necesario hacer planeación predial para combinar la producción sostenible con la conservación de servicios ecosistémicos desde el manejo predial y no solo desde una perspectiva regional;

g) Las tierras inexplotadas que hayan sido recuperadas mediante el procedimiento administrativo de extinción del dominio por incumplimiento de la función social y ecológica de la propiedad, asegurando que los adjudicatarios se ciñen a un plan de manejo predial que garantiza la conservación de los servicios ecosistémicos de interés local y regional;

h) Las tierras aptas para la producción adjudicables a campesinos que hagan parte del Fondo Nacional Agrario que no cuenten con ocupación campesina previa.

i) Las tierras adquiridas o expropiadas, con la correspondiente indemnización por motivos de interés social o de utilidad pública, para promover el acceso a la propiedad rural;

j) Las tierras donadas al Fondo para el cumplimiento de sus finalidades, donde se definirán esquemas de compensaciones ambientales a modo de pago por servicios ambientales para que el manejo productivo del predio, incluyendo los intereses delpropietario en su compromiso de conservar los servicios ecosistémicos. Respecto de los beneficiarios, el proyecto de ley establece que los predios y tierras que hacen parte del Fondo de Tierras para la Reforma Rural Integral, así como los Subsidios Integrales de Reforma Agraria, se adjudicarán exclusivamente a:

a) Los campesinos y campesinas sin tierra o con tierras insuficientes para su sostenimiento económico familiar en condiciones de dignidad, autonomía y
estabilidad, en el marco de la gestión de la función ecológica de la propiedad.

b) Las asociaciones, fundaciones y cooperativas campesinas con vocación agraria bajo las condiciones y restricciones que se señalen en la presente Ley.

c) Los pobladores urbanos en condiciones de pobreza y las comunidades que participen en programas de asentamiento y reasentamiento con el fin, entre otros, de proteger el medio ambiente, buscando la conservación y gestión de la estructura ecológica principal asociada a servicios ecosistémicos de interés local y regional, sustituir cultivos ilícitos y fortalecer la producción alimentaria.

d) Los excombatientes de las FARC con vocación campesina [y los pertenecientes a] e las organizaciones armadas que hayan suscrito acuerdos de paz con el Gobierno Nacional.

Observaciones

El contenido del presente proyecto de Ley reafirma las preocupaciones sobre la necesidad gubernamental de impulsar procesos de restitución de bienes baldíos indebidamente ocupados, así como de iniciar y decidir procesos de extinción de dominio de bienes incultos para abastecer el Fondo de Tierras mencionado. En ese contexto, debe insistirse en la necesidad de que dichos procesos sean atendidos por la jurisdicción y no por el Gobierno Nacional a instancias de la Agencia Nacional de Tierras.

En adición a los compromisos adquiridos en La Habana, se establece que el Fondo contará dentro de los 12 primeros años con tres millones de hectáreas Ccon vocación productiva, por lo que no podría cumplirse con este compromiso con programas como el de familias guardabosques o proyectos ecoturísticos.
Es la primera oportunidad en la que se incluyen pobladores urbanos dentro de los destinatarios de reforma agraria y se prioriza a los miembros de un grupo al margen de la ley en especial respecto del resto de la población campesina; se extraña la ausencia de las víctimas de ese grupo armado como beneficiarias del programa de adjudicación.

Los Comités Territoriales de Reforma Rural Integral elaborarán las listas de beneficiarios, con el riesgo que implica la politización local de dicha selección.

Los articulados referidos al proyecto de ley de Ordenamiento Social de la Propiedad y el que es objeto de análisis en el presente documento, duplican normatividad no coincidente sobre el régimen del Subsidio Integral de Tierras, sobre adjudicación de baldíos y selección de beneficiarios, entre otros.
El proyecto objeto de análisis en este documento no define si los beneficiarios se someterán al RESO (Registro de Sujetos de Ordenamiento de la Propiedad) que crea el proyecto de ley sobre Ordenamiento Social de la Propiedad.

Dado que figuras como la Zonas de Desarrollo Empresarial o las Zidres no son contempladas en este proyecto, puede ocurrir que si sobre un mismo predio convergen dos intereses contrapuestos, se priorice el cumplimiento del Acuerdo Final sobre otro tipo de prácticas productivas.

Es evidente la flexibilización en la creación de Zonas de Reserva Campesina respecto de la legislación vigente contenida en la ley 160 de 1994.

Es también evidente que no pueden coexistir las normas sobre ordenamiento social de la propiedad y la norma de zonificación y formalización de la propiedad, toda vez que la primera deroga expresamente y de manera absoluta la ley 160 de 1994, en tanto que la segunda la cita de forma expresa como referente normativo y remite a la aplicación de algunos de sus artículos.

Si bien el procedimiento de barrido predial contenido en la norma sobre Ordenamiento Social de la Propiedad contempla los procesos de formalización, este borrador normativo contiene disposiciones contradictorias que riñen con el proceso de barrido predial.

El proyecto de Ley contiene disposiciones sobre el proceso administrativo especial para la titulación de la ocupación de terrenos baldíos con vocación de adjudicación, posesión material y saneamiento de títulos con falsa tradición sobre inmuebles rurales de pequeña entidad económica, empero no se deroga la ley 1561 de 2012 pese a que las disposiciones son contrarias entre ambos cuerpos normativos.

Preguntas orientadoras

Se sugiere una discusión alrededor de los siguientes interrogantes:

- ¿Encuentran los empresarios suficientemente protegidos sus derechos sobre fundos rurales con esta nueva normatividad?

- ¿Dota de suficiente seguridad jurídica para la implementación de nuevas inversiones, o mantenimiento de las preexistentes este Proyecto de Ley?

- Es coherente la coexistencia de los dos proyectos de ley de origen gubernamental, el de ordenamiento social de la propiedad y el de formalización y focalización?

- ¿Qué implicaciones tiene la consagración legal del concepto de soberanía alimentaria?

- ¿Cómo se definirá la tierra insuficiente como criterio para acceder a los beneficios previstos por la ley?

- ¿Qué implicaciones tendrá la normatividad contradictoria sobre el desarrollo rural para la competitividad de la ruralidad y las inversiones en el sector?

- ¿Qué implicaciones tendrá la adopción de una normatividad de esta naturaleza, que privilegia la economía de subsistencia y consagra una noción estrecha de desarrollo rural?

Estas preguntas no son taxativas ni excluyentes. Están encaminadas a ofrecer un marco para la discusión, sin que ello signifique que los participantes no puedan plantear consideraciones adicionales.

El debate se regirá por la regla Chatham House, según la cual los participantes podrán invocar los principios de reserva, no identificación y no atribución.

Para más información acerca del alcance de la Chatham House Rule, se puede consultar: http://www.chathamhouse.org/about/chatham-house-rule